Tribunal Fédéral Suisse

Chapeau :

125 I 441


41. Estratto della sentenza del 1o luglio 1999 della I Corte di diritto
pubblico nella causa A. c. Gran Consiglio dello Stato e Repubblica del
Cantone Ticino (ricorso di diritto pubblico)

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Regeste

Loi sur l'exercice des droits politiques du canton du Tessin: contributions
de tiers au financement de la campagne électorale des candidats aux
élections cantonales; liberté de vote et d'élection; principe de l'égalité
des chances; art. 4 Cst .
Liberté de vote et d'élection, principe d'égalité et interdiction de toute
discrimination (consid. 2a). Intervention de tiers dans les votations et
élections: résumé de la jurisprudence et de la doctrine (consid. 2b).
Admissibilité de principe des restrictions au financement des campagnes
électorales? Question laissée indécise en l'espèce (consid. 2c).
La disposition de la loi sur l'exercice des droits politiques du canton du
Tessin, qui limite à 50'000 fr. les contributions de tiers au financement
de la campagne électorale d'un candidat aux élections cantonales, viole
tant le principe de l'égalité des chances que le principe de la
proportionnalité (consid. 3a-b). Peut rester ouverte la question de savoir
si la peine prévue en cas de violation de cette disposition serait propre à
sauvegarder l'indépendance du candidat (consid. 3c).

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Faits

A.- Il 7 ottobre 1998 il Gran Consiglio ticinese ha adottato la legge
sull'esercizio dei diritti politici (LEDP), che raggruppa l'intera
specifica materia finora disciplinata in diverse leggi (legge
sull'esercizio del diritto di voto, sulle votazioni e sulle elezioni del 23
febbraio 1954, legge sulle elezioni politiche del 30 ottobre 1958, legge
sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla revoca del Consiglio di
Stato del 22 febbraio 1954, art. 44, 84 e 87 della legge organica comunale
del 10 marzo 1987, art. 46, 47 e 48 della legge sull'assistenza
socio-psichiatrica del 26 gennaio 1983).
Con la nuova legge si è introdotto l'obbligo dei partiti e dei gruppi
politici di comunicare annualmente alla Cancelleria dello Stato l'ammontare
dei finanziamenti che eccedono la somma di fr. 10'000.-- annui e l'identità
dei donatori (art. 114 cpv. 1 LEDP). Inoltre, trenta giorni prima delle
elezioni, ogni candidato alle elezioni cantonali deve comunicare
l'ammontare dei finanziamenti che eccedono la somma di fr. 5'000.-- e
l'identità dei donatori (art. 115 cpv. 1 LEDP). I finanziamenti dei
candidati non possono eccedere l'importo di fr. 50'000.- (art. 115 cpv. 2
LEDP).
In caso di contravvenzione a queste disposizioni, il candidato può essere
punito con una multa fino a fr. 7'000.-- (art. 115 cpv. 4 LEDP).
B.- A. ha contestato con ricorso di diritto pubblico la costituzionalità
dell'art. 115 cpv. 2 LEDP, che limita il finanziamento di

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ogni candidato a
fr. 50'000.--. Secondo il ricorrente tale disposizione non rispetta il
principio della proporzionalità, discrimina in maniera ingiustificata i
candidati abbienti da quelli che devono far capo a terzi per il
finanziamento della propria campagna elettorale e viola di conseguenza
l'art. 4 Cost . e il principio delle pari opportunità. Infine, l'ingerenza
della legge nel finanziamento dei candidati è manifestamente contraria alla
libertà d'espressione e d'opinione e alla forza derogatoria del diritto
federale.
All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato del Cantone
Ticino. Osserva che la disposizione contestata è stata introdotta
direttamente dal Gran Consiglio per prevenire eccessivi finanziamenti di
terzi, suscettibili di pregiudicare l'indipendenza dell'eletto
nell'esercizio delle proprie funzioni. Il legislatore ha invece ritenuto di
non dovere limitare le spese elettorali finanziate con mezzi propri e ciò
proprio per rispettare la libertà d'opinione e d'espressione. Inoltre, non
è ancora dimostrato che un candidato con maggiori possibilità finanziarie
disponga parimenti di maggiori possibilità di essere eletto. Ad ogni buon
conto, l'indipendenza dell'eletto esige una limitazione dei contributi di
terzi: si tratta di una misura sorretta da un eminente pubblico interesse
che rientra nella latitudine di giudizio di cui dispone il legislatore
cantonale. Infine, la disposizione censurata non fa certo dipendere
l'elezione dal patrimonio, unica eventualità in cui essa sarebbe contraria
all'art. 6 cpv. 2 lett. b Cost .

Dai considerandi:

Considérant 2

2.- a) Il diritto costituzionale non scritto della libertà di voto e di
elezione garantisce al cittadino elettore che siano riconosciuti solo i
risultati elettorali corrispondenti in modo affidabile e non falsato alla
volontà dell'elettore liberamente espressa (DTF 124 I 55 consid. 2a; 121 I 138
consid. 3; decisione del Tribunale federale del 12 settembre 1996,
parzialmente pubblicata in ZBl 98 /1997, pag. 357 consid. 3a). Sulla base di
questa garanzia, ogni cittadino elettore che adempie i requisiti all'uopo
stabiliti e conformi alla Costituzione deve poter partecipare come
candidato o elettore su un piano di pari opportunità rispetto ad ogni altro
cittadino elettore. Così intesi, il principio dell'uguaglianza e quello del
divieto di discriminazione fanno parte della libertà di voto e di elezione
(DTF 124 I 55 consid. 2a; 113 Ia 291 consid. 3a; ZBl 98 /1997, pag. 357
consid. 3a; Tomas Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale
Parlamentswahlen,

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tesi Zurigo 1988, pag. 4 e segg.). Le elezioni non devono
in particolare ridursi a una mera conferma rituale dei rapporti di forza
esistenti tra le compagini politiche: il cittadino elettore deve dunque
potersi determinare in base a un'opinione formatasi nel modo più libero e
completo possibile (DTF 124 I 55 consid. 2a; 113 Ia 291 consid. 3a; Gerold
Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf,
AJP 1996 pag. 256 con ulteriori riferimenti).
b) Il Tribunale federale non ha finora avuto modo di occuparsi di norme
cantonali che istituiscono una limitazione dei finanziamenti di cui
beneficiano i candidati alle elezioni. Come emerge chiaramente dai
materiali legislativi cantonali (cfr. rapporto del 2 settembre 1998 della
Commissione speciale Costituzione e diritti politici sul messaggio del 26
maggio 1998 concernente il disegno di legge sull'esercizio dei diritti
politici) la scelta del legislatore é volta a garantire l'indipendenza del
candidato nei confronti di terzi che con il loro intervento finanziario
potrebbero anche condizionarlo: il messaggio ricorda infatti che "ognuno é
libero di disporre delle proprie fortune come meglio desidera. Sono i
finanziamenti di terzi che potrebbero pregiudicare l'indipendenza
dell'eletto nell'esecuzione delle proprie funzioni" (citato rapporto pag.
15 all'art. 115).
In diverse occasioni il Tribunale federale ha però rilevato che, talvolta,
l'intervento di gruppi di interesse dotati di notevoli mezzi (peraltro
spesso poco trasparenti) rappresenta un serio pericolo per la vita
democratica e potrebbe anche pregiudicare il diritto del cittadino elettore
a una formazione ed espressione del voto libera e non falsata da
condizionamenti illeciti (DTF 108 Ia 155 consid. 5; 102 Ia 264 consid. 3;
98 Ia 73 consid. 3; cfr. anche STEPHAN WIDMER, Wahl- und
Abstimmungsfreiheit, tesi Zurigo 1989, pag. 271 e segg.; TOMAS POLEDNA,
op.cit., pag. 235; HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung: allgemeine Grundlagen
und schweizerische Ausgestaltung, Berna 1994, pag. 379).
I rilievi fatti dal Tribunale federale nei ricordati giudizi a proposito
degli interventi di privati nella libera formazione della volontà
dell'elettore si riferiscono per lo più a votazioni su oggetti particolari
e non a elezioni vere e proprie (salvo nella DTF 102 Ia 264 e segg.): in
quei casi era in gioco una soluzione contrapposta a un'altra e l'impiego di
mezzi finanziari rilevanti poteva talvolta risultare determinante ai fini
del risultato dello scrutinio. Più complessa appare la situazione nelle
elezioni vere e proprie, dove parecchi altri fattori indipendenti dalla
capacità finanziaria del candidato incidono in

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maniera determinante
sull'esito dell'elezione: si pensi al senso di appartenenza al partito,
alla simpatia che ispira il candidato, al suo entusiasmo nell'affrontare la
competizione elettorale, alla sua notorietà, alla capacità organizzativa
del partito, o altro.
Si  tratta di elementi che condizionano in maniera determinante l'esito
elettorale e che non dipendono dai mezzi investiti nella campagna
elettorale (STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 303 e segg.). Non può però essere
revocato in dubbio che nelle condizioni mediatiche attuali una campagna
elettorale efficace, pur dipendendo da molteplici altri fattori, non può
prescindere da un sostegno finanziario di un certo rilievo (STEPHAN WIDMER,
op.cit., pag. 301), anche se il successo di talune forze e movimenti
spontanei e non dotati di mezzi finanziari importanti potrebbe far
concludere per il contrario (Gerhard Schmid, Politische Parteien,
Verfassung und Gesetz, Basel und Frankfurt am Main 1981, pag. 133).
c) La libertà di strutturare la propria campagna elettorale da parte dei
singoli candidati e la libertà d'espressione e d'opinione che a loro
pacificamente compete in questo ambito, possono pertanto trovare una
limitazione qualora sia accertato che l'intervento finanziario di terzi
leda il processo di formazione della volontà democratica (DTF 98 Ia 73
consid. 3b; STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 276 /277). L'utilizzo di mezzi
finanziari illimitati in una campagna elettorale può inquinare la libera
formazione della volontà democratica e parecchi paesi hanno introdotto
limitazioni nelle spese o nei finanziamenti dei partiti o dei candidati
(sul tema si veda l'esposizione di GERHARD SCHMID, op.cit., pag. 132 e
segg., 136 e segg.; STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 315 e segg.; PETER HUG,
Die verfassungsrechtliche Problematik der Parteifinanzierung, tesi Zurigo
1970, pag. 188 e segg.; TIZIANO BALMELLI, La trasparenza, criterio
normativo del finanziamento di partiti politici e campagne elettorali, in
RDAT I-1997 pag. 327 e segg.; cfr. pure il rapporto del Consiglio federale
del 23 novembre 1988 sull'aiuto ai partiti, in FF 1989 I 141 /142). Si
tratta ad ogni buon conto di discipline difficilmente realizzabili nella
realtà, sia per l'impossibilità di efficaci controlli, sia per la
possibilità di eluderle con svariati stratagemmi (PETER HUG, op.cit.,
pag. 195 e segg.; STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 327 e segg.; messaggio del
Consiglio federale del 1o settembre 1993 a sostegno di una modificazione
parziale della legge federale sui diritti politici, in FF 1993 III 327
1993 /328).
Secondo gli autori citati (STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 327; PETER HUG,
op.cit., pag. 195 e segg.; GERHARD SCHMID, op.cit., pag. 138

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e segg.) ciò
non costituisce però ancora una ragione valida e sufficiente per non porre
nessun limite ai finanziamenti delle campagne elettorali. Per altri autori,
invece, tale genere di restrizioni entrerebbe in conflitto con la libertà
d'opinione e d'espressione, la libertà di associazione e altri diritti
costituzionali, e nel difficile e delicato compito di soppesare i valori in
gioco questi principi risulterebbero predominanti (Beatrice Weber-Dürler,
Chancengleichheit und Rechtsgleichheit, in: Festschrift für Ulrich Häfelin
zum 65. Geburts-tag, Zurigo 1989, pag. 219 /220 e riferimenti).
Il tema dell'ammissibilità di principio di limitazioni delle spese e del
finanziamento delle campagne elettorali può nondimeno restare aperto,
perché in concreto la norma contestata appare per più versi non sorretta da
sufficienti ragioni sotto il profilo della proporzionalità, al quale ogni
restrizione di diritti costituzionali deve - tra l'altro - ubbidire (DTF
125 I 257 consid. 3b; 124 I 40 consid. 3a e rinvii; Walter Kälin, Das
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 176 e
riferimenti) e disattende inoltre il principio delle pari opportunità,
applicabile alla libertà di voto e di elezione in forza dell'art. 4 Cost .

Considérant 3

3.- La norma di legge contestata fissa un tetto massimo di fr. 50'000.- ai
finanziamenti dei candidati alle elezioni cantonali. La disposizione,
invero vaga, trova un primo chiarimento nei materiali legislativi, i quali
precisano che si tratta solo dei finanziamenti di terzi riferiti alla
campagna elettorale (cfr. citato rapporto della Commissione speciale pag.
14 /15).
a) È fuori dubbio che la limitazione dei finanziamenti della campagna
elettorale costituisce per il candidato una limitazione della libertà
d'opinione e d'espressione (STEPHAN WIDMER, op.cit., pag. 315 e segg.): le
opinioni e l'immagine politica nell'ambito di campagne elettorali si
realizzano e si diffondono solo mediante l'impiego di mezzi finanziari. Si
pensi a mo' d'esempio alla stampa di volantini, cartelloni pubblicitari e
altri mezzi atti a raggiungere un elevato numero di elettori. La
restrizione del diritto d'espressione e d'opinione, di per sé, non appare
particolarmente grave, sia perché non limita le spese per la campagna
elettorale, ma solo gli aiuti di terzi, sia perché la somma di fr.
50'000.-- per una realtà assai ristretta com'è quella ticinese costituisce
un importo di tutto rispetto: ci si può anzi chiedere se un contributo
unico di quell'entità da parte di un unico donatore, diversamente da cento
contributi di fr. 500.-- da più persone, permetta ancora di salvaguardare
"l'indipendenza dell'eletto nell'esecuzione delle proprie funzioni" nei
confronti del

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sostenitore come pretende il rapporto della Commissione
speciale che ha introdotto la norma. Più comprensibile, a questo proposito,
sarebbe semmai stata - come rileva il ricorrente - una norma che avesse
limitato i contributi singoli e non il tetto massimo del finanziamento
complessivo.
b) Una restrizione dei diritti costituzionali é ammissibile, tra altro, se
rispetta il principio della proporzionalità, ossia se essa appare idonea a
raggiungere lo scopo desiderato e se sussiste un rapporto ragionevole tra
lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati (DTF 125 I 209 consid. 10 d /aa;
123 I 12 consid. 2a; 122 I 130 consid. 3a; 119 Ia 71 consid. 3c; 117 Ia 472
consid. 3d). Nell'ambito dell'esame della costituzionalità delle
restrizioni delle libertà fondamentali il Tribunale federale rivede
liberamente il rispetto di questo principio (DTF 124 I 34 consid. 3b; 123 I 221
consid. II /3d, 313 consid. 2b; 122 I 236 consid. 4a; 119 Ia 362 123 consid.
3a e riferimenti; WALTER KÄLIN, op.cit., pag. 176 n. 90 e pag. 185 e seg. e
riferimenti).
Lo scopo del legislatore non va oltre l'idea di voler limitare l'influenza
che i terzi potrebbero esercitare sugli eletti mediante finanziamento della
campagna elettorale, perché se si fosse voluto limitare la spesa della
campagna elettorale, la legge avrebbe previsto una restrizione
corrispondente. Invece, per espressa volontà del legislatore (cfr. citato
rapporto della Commissione speciale, pag. 15), "ognuno é libero di disporre
delle proprie fortune come meglio desidera", e quindi anche di spendere
quanto più ritiene opportuno per la sua campagna elettorale. Ora, a
prescindere dalle difficoltà di controllo dei finanziamenti di terzi (basti
pensare al caso in cui persone fisiche o giuridiche di diritto privato
decidano di sostenere determinati candidati - magari senza nemmeno chiedere
il loro consenso - mediante manifestazioni e atti di propaganda di vario
genere, oppure al sostegno di cui possono beneficiare i candidati
rappresentanti delle organizzazioni sindacali, padronali e di categoria in
genere), la legge non pone nessun limite ai finanziamenti dei partiti, di
guisa che il limite massimo di finanziamento previsto per i candidati può
facilmente essere eluso mediante il finanziamento - peraltro possibile
senza restrizioni di sorta - della campagna elettorale del partito o
dell'organizzazione a cui il candidato appartiene, determinando un analogo
pericolo di dipendenza dell'intera compagine politica beneficiaria del
finanziamento.
Nell'ambito dei diritti politici l'ente pubblico non può intervenire a
favore dei partiti o delle organizzazioni esistenti e a scapito di

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nuove formazioni che a questi si oppongono. Elezioni popolari libere non sono
destinate alla conferma (rivolta al passato) di rapporti di forza e di
potere esistenti, ma devono invece dare un responso sui rapporti di forza
che governeranno in futuro. Ogni cittadino che adempie i requisiti
costituzionali e che intende presentare la sua candidatura, deve quindi
poter usufruire di pari opportunità nell'ambito della contesa elettorale;
un intervento dell'autorità che dovesse favorire le opportunità delle forze
esistenti a scapito di quelle degli altri partecipanti sarebbe illecita
(DTF 124 I 55 consid. 5; 113 Ia 291 consid. 3a e riferimenti; decisione del
Tribunale federale del 12 settembre 1996, parzialmente pubblicata in ZBl
98 /1997 pag. 357 consid. 3a). E' ben vero che il principio delle pari
opportunità non impone all'ente pubblico di colmare le differenti
disponibilità finanziarie che esistono all'origine tra i candidati (o i
partiti) nell'intento di creare una parità assoluta tra loro, ma é
altrettanto vero che lo stesso principio non consente all'ente pubblico di
accentuare ulteriormente tali differenze di fatto (cfr. per la Germania
BVerfGE 85 - 1992 - n. 24, pag. 297 lett. a).
Con la limitazione dei finanziamenti di terzi, non solo si favorisce chi
può finanziare la propria campagna elettorale con mezzi propri cospicui, ma
si favoriscono pure i candidati dei partiti più forti e già presenti sulla
scena politica, che dispongono di un'organizzazione consolidata e fruiscono
- tra l'altro - di finanziamenti dello Stato (fr. 5'000.-- annui oltre a
fr. 1'500.-- per ogni deputato per ogni gruppo presente nel Gran Consiglio;
cfr. art. 4 del decreto legislativo del Cantone Ticino concernente il
finanziamento dei gruppi parlamentari del 25 marzo 1985). La limitazione
prevista finirebbe quindi per accentuare la già esistente, originaria
discrepanza tra la capacità finanziaria dei candidati dei vari gruppi
politici e, quindi, anche le loro opportunità nell'ambito della contesa
elettorale (citato rapporto del Consiglio federale sull'aiuto ai partiti,
n. 232 e 14). La disposizione contestata si avvera dunque lesiva del
principio della proporzionalità e di quello delle pari opportunità
sgorgante dall'art. 4 Cost .
c) Occorre infine rilevare che la limitazione prevista parrebbe inidonea a
raggiungere lo scopo anche per un'altra ragione. Il candidato che dovesse
superare il tetto massimo consentito e ricevere da terzi elevatissimi
importi, multipli rispetto a quelli consentiti, non dovrebbe infatti fare i
conti con una pena rigorosa o con la perdita del seggio conquistato, ma
potrebbe tranquillamente continuare a svolgere la sua funzione politica
senza curarsi troppo delle conseguenze,

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la legge prevedendo in caso di
contravvenzione una multa fino ad un massimo di fr. 7'000.--. In tali
condizioni, ci si potrebbe dunque chiedere se questa sanzione, benché di
carattere penale, sia atta a permettere il ripristino dell'indipendenza del
candidato nell'esercizio delle sue funzioni, come voluto dal legislatore, e
di ovviare efficacemente e in altro modo ai pregiudizi che con la
disposizione in narrativa si vorrebbero prevenire. Comunque, visto che i
disposti legali in questione devono essere annullati già per gli altri
citati motivi, in concreto il quesito può rimanere indeciso.
d) In conclusione, la disposizione all'esame si avvera dunque non idonea a
raggiungere lo scopo che si prefigge, sia perché facilmente e legalmente
eludibile, sia perché accentua le differenti opportunità finanziarie dei
candidati.

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