004 - LE CONTROLE EXERCÉ SUR LE CONSEIL D'ADMINISTRATION ET LE DIRECTEUR
Textes :
- Loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 - art. 4 ( art. L. 6122-1 Ncsp) et art. 8 (L. 6143-4 Ncsp).
- Ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 (titres 2, 3, 4, 5).
Avant la réforme de 1996, l'autorité de tutelle était, soit le ministre chargé de la santé, soit le préfet du département. L'ordonnance du 24 avril 1996 a considérablement bouleversé la matière en substituant largement au préfet un nouvel organe : l'agence régionale de l'hospitalisation, et son directeur. Mais on distingue toujours, de façon classique, la tutelle sur les actes de la tutelle sur les personnes.
I) LES AUTORITES DE TUTELLE.
A) Le ministre chargé de la santé.
Le ministre (ou le secrétaire d’Etat) chargé de la santé est investi par les textes de pouvoirs spécifiques de tutelle.
B) Les agences régionales d'hospitalisation héritent de la plupart attributions des préfets.
- Les ARH sont des groupements d'intérêt public (GIP) associant à parité l'Etat aux caisses d'assurance maladie.
- Les ARH, d'ailleurs, sont placées "sous la tutelle de l'Etat", c’est à dire du préfet de région.
- Chaque ARH est composée d'un directeur et d'une commission exécutive.
- Des procédures de recours sont prévues contre les décisions du directeur ou de la commission.
1) Le Directeur de l'Agence est un personnage central du système hospitalier.
- nommé en Conseil des ministres,
- préside la commission exécutive.
- arrête la carte sanitaire et le SROSS.
- fixe les budgets des établissements,
- arrête les tarifs d'hospitalisation,
- contrôle les délibérations des CA des établissements publics de santé.
- analyse l'activité des établissements publics de santé.
- en matière d'accréditation, impose la procédure au bout de 5 ans en cas de carence de l'établissement.
2) La commission exécutive.
- délibère sur les autorisations,
- délibère sur les contrats d'objectifs et de moyens passés avec les établissements publics de santé.
- fixe les orientations relatives à l'allocation des ressources (après avis du CROSS).
C) L'agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES)
Ce nouvel organe succède à l'ANDEM ; bien qu'atténué, son rôle de contrôle est indéniable.
1) Nature et composition.
- Etablissement public national.
- président et directeur nommés par le ministre.
- conseil d'administration composé de membres indépendants.
- conseil scientifique.
- collège d'accréditation.
2) Attributions.
- Référentiels de qualité : production, diffusion.
- rôle d'accréditation.
- rôle d'évaluation en santé.
- bonnes pratiques et références médicales : élaboration et validations.
D) Le préfet du département conserve quelques compétences.
- le contrôle des marchés des établissements publics de santé,
- le renouvellement de nomination des praticiens à temps partiel,
- les contrats d'activité libérale.
II) LES MODALITES DE LA TUTELLE.
A) La tutelle sur les actes.
1) La tutelle sur les délibérations du conseil d'administration.
a) Les délibérations majeures sont soumises à approbation (implicite), selon un délai variable.
- projet d'établissement et projet médical (à l'exception des contrats pluriannuels) : 6 mois.
- programmes d'investissements (travaux et équipements matériels lourds) : 2 mois.
- budget et documents rattachés : 45 jours (cf. fiche n° 60 et ss).
- emplois de praticiens hospitaliers : 30 jours.
- conventions CHU : 30 jours.
NB : ces délais courent à compter de la date de réception des délibérations par l'autorité de tutelle.
b) Les autres délibérations sont exécutoires de plein droit, mais le directeur de l’ARH dispose alors deux moyens d'action : l’annulation (directe) ou le déféré, au terme de procédures relativement lourdes.
L'annulation. La procédure pouvant mener à l'annulation, si une dépense lui semble de nature à menacer l'équilibre budgétaire de l'établissement est la suivante :
- il peut saisir la chambre régionale des comptes, pour avis, dans les 15 jours suivant la réception de la délibération,
- il doit informer sans délai l'établissement de cette saisine.
- il peut assortir cette saisine d'un sursis à exécution.
- si la chambre régionale a rendu un avis dans le délai de 30 jours suivant cette saisine,
- et que cet avis est conforme,
- il peut annuler lui-même la délibération.
Le déféré. Sa procédure, lorsque le directeur de l’ARH estime la délibération illégale, est la suivante :
- il défère directement la délibération au tribunal administratif,
- dans les deux mois suivant sa réception (ce qui est bien long !).
- il informe sans délai l'établissement et lui communique toute précision sur les illégalités invoquées.
- il peut assortir son recours d'une demande de sursis à exécution, qui sera accordé par le juge à condition que l'un des moyens invoqués :
. paraisse sérieux,
. et de nature à justifier l'annulation de la délibération attaquée.
2) Sur les décisions du directeur.
- Les dispositions relatives à la tutelle sur les actes du directeur sont rares ;
- Les marchés sont exécutoires de plein droit.
- mais le déféré du préfet au tribunal administratif est prévu.
- Jurisprudence : la décision du directeur de déclarer un appel d'offres infructueux peut être attaquée devant le juge administratif (CE. 10 octobre 1984. Cie générale de constructions téléphoniques. p. 322).
Observation : le contrôle des autres décisions du directeur ne fait pas l’objet de dispositions claires.
3) Observations sur l'étendue réelle du pouvoir de tutelle.
* Le contrôle en opportunité pourrait régresser.
- Il ne faut pas croire que l'autorité de tutelle s'en tient à un strict contrôle de légalité ; elle peut aussi agir en opportunité en s'assurant que les délibérations ne sont pas " contraires à l'intérêt du service public hospitalier ".
- Mais, si on a pu constater que le juge n'exerçait alors qu'un contrôle restreint sur la décision préfectorale (CE. 9 juin 1982. CH de Besançon c/ Gille. p. 214), on doit aujourd'hui enregistrer un mouvement inverse : le juge administratif annule une décision préfectorale pour appréciation inexacte des circonstances de fait, et va jusqu'à censurer l'autorité de tutelle lorsqu'elle prétend "s'immiscer dans la gestion de l'établissement" (CE. 4 mai 1988. Centre hospitalier de Lannion).
- De plus, le préfet doit impérativement respecter les délais (Cass. 3° civ. 14 mai 1971. Bull. cass. 1971. 3. 217).
* Distinction entre autorité hiérarchique et autorité de tutelle.
- Enfin, les établissements publics de santé (à la différence de leur directeur) ne sont pas sous l'autorité du ministre de la santé, mais sous sa tutelle ; il ne peut donc, par voie de circulaire, y préciser les modalités d'exercice du droit de grève (CE. 14 octobre 1977. Syndicat général CGT du personnel des affaires sociale et Union syndicale CFDT des affaires sociales).
B) La tutelle sur les personnes.
1) La tutelle sur les individus :
- Si en cours de mandat, un membre du conseil d'administration est frappé d'incapacité ou par une incompatibilité, il est considéré comme démissionnaire d'office.
- Un membre du conseil d'administration absent pendant six mois est réputé démissionnaire.
2) La tutelle sur le conseil d'administration tout entier se déroule en deux phases :
- Suspension pour un mois par arrêté du préfet.
- puis, dissolution par décret.